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深入探索低效用地再开发的政策机制

栏目:产业研究 点击量:60,151 发布时间:2023-09-19

◆各地从国土空间规划、土地征收、土地供应、历史遗留问题处理等方面明确激励政策,推动城镇低效用地再开发

◆现有土地管理政策是以新增建设用地为主设计的,针对存量建设用地盘活利用的土地和规划政策体系尚未形成

◆通过扩大试点的方式深入探索低效用地再开发政策机制,为在全国层面推动低效用地再开发提供可复制推广的经验


在全党深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育中,按照自然资源部党组主题教育实施方案的安排,自然资源开发利用司联合相关司局和中国国土勘测规划院围绕推进低效用地再开发深入调研。2023年4月至6月,调研组先后赴福建、广东、浙江、上海、湖南、陕西等省(市)实地了解各地经验做法,分析存在问题,研讨改进政策措施。


基本情况与做法

2016年,原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发〔2016〕147号),从国土空间规划、土地征收、土地供应、历史遗留问题处理等方面明确激励政策,推动城镇低效用地再开发。各地因地制宜开展了大量工作,积累了一些好的经验做法。从地方实践来看,广东省自2009年起开展旧城镇、旧厂房、旧村庄(“三旧”)改造,全省累计纳入“三旧”范围的土地面积281.4万亩。其中,已经完成改造的68.62万亩,投入资金2.5万亿元;正在实施的39.63万亩,涉及投资5141.6亿元。浙江省自2014年来,共整治低效用地107万亩。其中,工矿仓储用地的平均容积率从0.8提高到1.8,亩均投资强度从107.7万元提高到313万元,亩均产出从109万元提高到358万元,亩均税收从15.5万元提高到44.4万元。湖南省通过核实139家省级及以上产业园区边界,截至2022年,梳理出低效用地19.43万亩,已盘活处置11.62万亩。总体而言,各地在盘活低效用地方面都进行了不断探索,形成了各具特色的实践模式,大体有以下几类:——规划引领低效用地再开发。地方坚持规划引领优化空间布局,以详细规划作为低效用地再开发的法定依据。上海、杭州等地在规划编制过程中,结合改造实施阶段的功能调整、资金平衡等需求,有序安排各片区城中村改造的内容、周期和空间,增强改造的可实施性。——探索创新低效用地再开发模式。广州采用“拆除重建的全面改造”与“整治改善和保护活化的微改造”双模式。宁波结合自身的特点,提出“腾笼换鸟”挖潜型等九种再开发模式。厦门探索“金包银”工程,对园区内的保留村庄,外围统一规划建设商业用房(简称“金边”);内部按照城市标准进行规范化配套建设,实现就地城市化(简称“银里”)。——加大低效用地再开发政策激励。杭州采用“做地+收储”模式,由政府主导引入国有企业作为“做地”主体,完成拆迁后交由政府收储。无锡对列入历史保护建筑或有文物保护要求的低效用地再开发项目,通过设置特定出让条件或带设计方案供应实现保护中开发。泉州允许将周边的零星用地与低效用地一并出让、共同开发。——数字赋能精准识别低效用地。各地运用数字化改革手段,通过建立数字化平台精准甄别低效用地。浙江依托“浙地智用”应用场景,开展工业用地综合评价,逐宗上图落位,实现工业用地全生命周期管理。陕西西安对相关产业园区建立三维模型,将项目相关信息数字化,全面掌握产业用地开发情况。


存在的难点问题

调研中基层反映,现有土地管理政策是以新增建设用地为主设计的,针对存量建设用地盘活利用的土地和规划政策体系尚未形成。总体而言,存在以下难点问题:——规划统筹作用发挥不够。一些地方为了实现就地收益平衡,过度调增容积率,缺乏区域规划统筹,影响城市可持续发展,容易产生新的“城市病”。一些地方对详细规划法定依据认识不足,通过片区策划方案、实施方案、专项规划、城市设计方案来替代法定详细规划的做法,存在相关行政风险。目前多数地方规划管控的刚性较强,针对存量用地调整的弹性不足。——土地开发中地块归整处置难。低效用地往往布局分散,国有和集体土地插花,建设用地与农用地交织。例如,东莞有耕地13.68万亩,3亩以下的有1.69万亩。这些耕地分散位于连片镇区内的宅前屋后、工业园区及城市中心区周边,要实现耕地集中保护、建设用地连片开发,必须得进行零星地块归整。成片改造范围内可能涉及建设用地、耕地、永久基本农田等需开展复垦腾挪,也可能涉及不同权属之间的空间位置调换,但是归整过程缺少政策支撑。——土地供应政策有待深化。存量建设用地上因存在规划允许保留的建筑物,或者必须保留的历史文化建筑物、古树名木等,在符合“净地”出让原则的前提下,需要进一步完善“净地”的具体标准与实现方式。同时,土地供应方式需要进一步完善。对原权利人自行实施再开发或原权利人引进经营主体合作再开发的项目,调整规划用途往往需要采取定向的供地方式,不符合经营性用地必须公开出让的要求。——低效工业用地改造、退出机制不健全。已出让国有工业用地因城市规划调整变更为商业或住宅等经营性用地的,应如何办理土地用途变更手续,在实际工作中各地做法不一。有的地方通过直接办理土地用途变更手续补交土地价款方式进行;有的由政府对原土地使用权有偿收回后重新招拍挂出让,没有统一明确的政策依据。加之,目前的土地使用退出机制不明确,一方面企业主动腾退低效用地积极性不高;另一方面土地使用权转让过程中需缴纳10余种税,过高的转让税费影响了转让的积极性。——历史遗留用地问题处置难度大。因用地、规划审批手续不全,历史遗留用地处置需要补办农转用和土地征收手续。但由于历史久远有的已经很难依法追究违法用地责任;对于规划批建手续不全的又因不符规划需要拆除。这些问题导致历史遗留用地处置难,拆迁改造成本高,处理不好容易引发攀比,存在引发群体性事件的风险。


相关政策建议

2022年9月,经国务院同意,自然资源部联合福建省部署开展了泉州市盘活利用低效用地试点。针对调研中发现的难点问题,调研组建议部通过扩大试点的方式,深入探索低效用地再开发的政策机制,为在全国层面推动低效用地再开发提供可复制推广的经验。——加强规划统筹引领。建立国土空间总体规划—详细规划的传导机制,科学确定国土空间规划单元,统筹土地使用、功能布局、空间结构、基础设施和公共设施以及建筑总量的要求。探索土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励、跨区域统筹等差异化的激励政策。——促进零星低效用地归整。支持将零星用地与低效用地一并供地、共同开发;支持探索国有建设用地之间、集体建设用地之间,以及国有和集体建设用地之间的空间位置置换。为公共利益实施低效用地再开发的,允许以成片开发方式实施征收,依据规划合理确定公益性用地比例。——完善土地供应方式。为鼓励社会主体参与,激发市场化改造活力,在政府提出移交公益性用地、配建公共配套设施等要求,设定开发建设容积率、土地用途及不同用途占比等条件的前提下,通过公开竞争方式引入经营主体。依据国土空间规划确定规划指标,坚持净地出让,建立竞争性准入机制,探索综合评价出让或带设计方案出让方式。——妥善处理历史遗留用地问题。遵循“尊重历史、分类处置”的原则,对于纳入低效用地再开发范围的历史遗留用地,支持在依法依规处理违法用地问题、按现行《土地管理法》落实征地补偿安置并未引发纠纷的前提下,研究明确历史遗留用地的分类处置政策。建议第二次全国土地调查和第三次全国国土调查都认定为建设用地的,探索试点按建设用地办理土地征收等手续,先在试点范围内封闭运行,根据政策实施效果及时调整完善。
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